Prensa Senador Daniel Raúl Pérsico

PROPUESTA A LA COMISIÓN DE REFORMA POLÍTICA PARA LA CREACIÓN DE UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACION MUNICIPAL

FUNDAMENTOS

Para redefinir un nuevo sistema de coparticipación provincia-municipios, deberíamos referirnos en primer lugar, aunque mas no sea sucintamente, al sistema federal consagrado por nuestra constitución nacional, su historia, su finalidad, y sus beneficios. Conocer sobre éstos temas nos guiará en la confección de un régimen de coparticipación serio, que permita una relación provincia-municipios basada en el respeto.-

EL SISTEMA FEDERAL ARGENTINO.

El art. 1 de nuestra Constitución Nacional reza literalmente: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según lo establece la presente Constitución.”.-
Éste precepto debe concordárselo con el art. 5 de nuestra carta magna, que instaura el régimen municipal.-
Del artículo trascripto surge que nuestra forma de estado es federal. El federalismo como tal supone la convivencia en un marco de coordinación, colaboración y respeto entre los tres niveles estaduales: Nación, Provincia y Municipios.-
El ámbito de coordinación al que estamos haciendo referencia, muestra su cara mas nítida en la división de competencias propias de cada jurisdicción, y aquí hablamos de las facultades reservadas y delegadas. Como es sabido, las provincias preexistieron a la nación, por lo que éstas eran depositarias de todas y cada una de las facultades (y obligaciones) que le son propias a un estado. Luego, a partir de los pactos que dan nacimiento a la Nación Argentina, y con el afán de calmar las diversas luchas intestinas entre “unitarios” y “federales”, las provincias delegan buena parte de sus prerrogativas a la Nación, y se reservan otras. Esa delegación de facultades implica, necesariamente, una coordinación, y si se quiere también una complementariedad tal que permita estados ágiles, sin superposición de funciones, y que den soluciones a los problemas de los ciudadanos que los integran. En ése marco la coparticipación es un régimen de reparto de las rentas que por distintos rubros ingresan a las arcas de los diversos estados para atender los presupuestos de los mismos.-
Entiendo también, como dijimos anteriormente, que el federalismo es colaboración solidaria entre los estados miembros, desde que Nación, Provincia y Municipios son tres niveles estaduales con un destino común, que en última instancia se traduce en el desarrollo integral y armonioso de los pueblos que los integran.
Han dicho grandes constitucionalistas, como Pedro J. Frías, que el federalismo supone una diversidad dentro de la unidad, donde las especificidades marcadas por la idiosincrasia, la cultura, las necesidades, las realidades geográficas, los sentimientos de los pueblos, etc., confluyen en un norte, el anhelo de paz y desarrollo armonioso de sus habitantes. Y todo esto tiene que ver de manera directa con la coparticipación, como desarrollaremos más adelante, ya que el art. 75 inc. 2 de nuestra ley fundamental establece que la coparticipación se hará “...contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.”.-
Por último, debe basarse en el respeto recíproco entre Nación, Provincias y Municipios. Y aquí de lo que se trata es de evitar cualquier “trampa” entre hermanos, o dicho de otra manera, se trata de dar a cada uno lo suyo, en la inteligencia de que lo que se está haciendo es cumplir con la ley, la Constitución Nacional y los pactos celebrados entre la Nación, las Provincias y los Municipios. Esto que acabo de expresar no es ni mas ni menos que lo siguiente: los recursos que forman parte de la masa coparticipable deben llegar a destino en el tiempo y en la forma que corresponden para cumplir el fin para el
que han sido creados, vuelvo a repetir, el desarrollo integral y armonioso de los pueblos. No hay margen aquí para reticencias, demoras ni dilaciones de ninguna índole.
Lo expuesto en el párrafo anterior también se encuentra explicitado en nuestra Constitución Nacional, cuando en su art. 75 inc. 2 al hablar de las atribuciones del Congreso, expresa: “...Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos.” Se busca con esto impedir remisiones de fondos parciales, extemporáneas y discrecionales. Obviamente, por aplicación del art. 5 de la Constitución Nacional, art. 1 y 248 de la Constitución Provincial, los dispuesto por la ley L-XII-0351-2004 que define el régimen municipal de coparticipación, y sus concordancias, todo lo expresado hasta aquí resulta de plena aplicación al régimen de coparticipación de la provincia con los municipios.-
El art. 248 de nuestra Constitución Provincial expresa literalmente: “Se reconoce autonomía política, administrativa y financiera a todos los municipios. Aquellos que dicten su carta orgánica municipal, gozan además de autonomía institucional.”.-
Resulta claro, que son los Municipios de nuestra provincia las instituciones más cercanas a los vecinos, los que atienden las necesidades cotidianas y urgentes, y es por eso que aquel Intendente que no cuente con los recursos necesarios para llevar adelante su gobierno y sus políticas de estado, carece de la autonomía que declama expresamente nuestra Constitución Provincial. En ése marco entiendo que la coparticipación provincia-municipios que hoy está vigente en nuestra provincia es insuficiente y pone en serio riesgo la independencia económica de nuestros Municipios, los que, signados por la carencia de recursos deben someterse a los designios de un poder central para poder cumplir con aquello que el mandato popular les indicó.-
La autonomía municipal, fijada en la Carta Magna nacional en el art. 5, y en nuestra Constitución Provincial en el art. 248, solo puede conseguirse con un régimen de coparticipación municipal, que les permita a los municipios desarrollarse y actuar con independencia del poder ejecutivo provincial.-
El presente proyecto tiene por objeto incorporar los principios y criterios de la coparticipación de los recursos a las municipalidades, con espíritu solidario y persiguiendo un desarrollo armónico.
Los regímenes de coparticipación municipal indican la distribución de los recursos entre las provincias y sus municipios, y el mismo es de tal importancia que no solo debería modificarse el actual régimen, ya que oprime a los municipios e impide su desarrollo, sino que a su vez al nuevo régimen debería dársele rango constitucional en alguna futura reforma, para evitar que los Gobiernos de turno puedan, en su propio beneficio, modificarlo con la sanción de una nueva ley.
La coparticipación consiste en la definición de:
a) los recursos a repartir entre dos niveles de gobierno;
b) el porcentaje de distribución para cada uno de estos dos niveles de gobierno (Distribución Primaria), y
c) los porcentajes a repartir entre los distintos municipios entre sí (Distribución Secundaria).
La recaudación tributaria se concentra en el nivel provincial y parte de ella se distribuye entre las municipalidades. La normativa que regule la transferencia a los Municipios de cada Provincia en concepto de Coparticipación, debe comenzar definiendo, entre los requisitos mínimos que debe tener, lo siguiente:
1. Cuáles son los recursos y en qué proporción conformarán la masa coparticipable denominada “Distribución Primaria”, para ser distribuida luego entre los Municipios.
2. Como se conforma la “Distribución Secundaria”, señalando qué proporción o quantum se asigna a cada municipio y cuáles son los criterios elegidos para su determinación.
3. La normativa debe establecer expresamente la periodicidad con que se transferirán los fondos participables a los beneficiarios y la automaticidad de los mismos.
4. A fin de que los municipios puedan prever recursos presupuestarios, previsibles y reales, sería conveniente que la normativa contemplara un sistema por el cual la provincia les garantizara un piso mínimo anual a percibir en este concepto.-
La coparticipación esta sometida a una doble relación de tensión, en puja de los recursos. Por una parte participamos de la lucha entre la provincia con el conjunto de los municipios (distribución primaria) y, por otra parte, dada la naturaleza esencialmente redistributiva de la coparticipación en nuestro país, encontramos la puja entre los distintos municipios (distribución secundaria) en función de acceder a índices de prorrateo que satisfagan los intereses de todos y cada uno de los municipios.-

Dentro de ese debate, en las distintas jurisdicciones que integran el país, se han adoptado diversos criterios para establecer la porción de recursos coparticipables y también para determinar de que modo y en que proporción se distribuyen esos recursos (distribución secundaria), de modo tal de evitar beneficiar a los municipios con mayor población y ser injusto con los municipios mas pequeños.-

Más allá de las disposiciones constitucionales provinciales, respecto de los porcentajes de coparticipación, es indudable que lo más rico surge de los desarrollos legales en cada provincia. Las provincias argentinas presentan la más variada regulación en la materia.
En defensa del fortalecimiento de las autonomías locales es fundamental dotar a la relación financiera Provincia – Municipios de reglas claras, racionales y adecuadamente direccionadas. La Ley de Coparticipación municipal es la herramienta jurídica más idónea para tal fin y si se logra a su vez que dicha normativa este consagrada constitucionalmente, dará mayor seguridad y evitará que el partido dominante de turno imponga irracionalmente su mayoría y modifique todo el régimen de coparticipación municipal con la sanción de una nueva ley.-.
La distribución secundaria – Indicadores- se refiere a los mecanismos que regulan la distribución de la coparticipación primaria entre los distintos municipios de la provincia. Los indicadores que se utilizan para realizar esta distribución surgen de principios y criterios básicos tales como equidad, tamaño, solidaridad, eficiencia, entre otros.-
A continuación se desarrollan conceptualmente algunos de éstos indicadores o prorrateadores que se utilizan en las distintas provincias.-
Indicadores de tamaño :
En proporción directa a la población de cada departamento o municipio: o también teniendo en cuenta el tamaño de los mismos.
Indicadores de equidad:
En proporción directa a los recursos tributarios municipales recaudados por cada municipio: Su objetivo es fomentar el cobro de los recursos de propia jurisdicción.
Indicadores de solidaridad
En proporción inversa al total de la población de cada departamento o municipio, o bien en partes iguales.-
También la distribución suele realizarse en proporción directa a la extensión territorial de cada departamento: La principal desventaja es que carece de base científica, sin considerar ni la prestación de servicios ni la existencia de funciones propiamente municipales.
En relación a la lejanía del Municipio respecto de la capital, utilizado actualmente por nuestra provincia.
Según la participación relativa de cada departamento en el indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI): para atender las necesidades de los sectores sumidos en suma pobreza, también utilizado por nuestra Provincia.-
Indicadores de eficiencia
Recaudación propia sobre gastos corrientes: Aspira a lograr que las jurisdicciones soporten sus gastos corrientes con sus propios recursos.
Erogaciones de capital sobre el total de erogaciones: Busca alentar las erogaciones que implican inversiones en obra pública y equipamiento en detrimento de las erogaciones corrientes.
En proporción directa al cociente resultante de dividir erogaciones de capital sobre total de erogaciones.
En proporción a la relación inversa al costos salarial total por habitantes de cada comuna.
La ley de coparticipación debe contemplar todos los aspectos mencionados, de modo tal de ser justa con todos los municipios.-
La masa de fondos coparticipables debiera estar compuesta por la suma de los siguientes recursos:
1- el producido del régimen de coparticipación de impuestos nacionales
2- lo recaudado por impuestos inmobiliarios, sellos e ingresos provenientes de los contribuyentes directos, impuesto sobre los ingresos brutos provenientes de los contribuyentes alcanzados por el Convenio Multilateral, impuesto a los automotores acoplados y motocicletas.-
3- Todo otro impuesto provincial que en el futuro pueda crearse, salvo que el mismo tenga una afectación especial, fundado en la necesidad de solucionar una situación de emergencia.-

Una vez determinada la masa coparticipable, los importes serán distribuidos entre los distintos municipios, teniendo en cuenta distintos criterios tales como población, tamaño, solidaridad y equidad, entre otros.-

EL SISTEMA DE COPARTICIPACION PROVINCIAL DE NUESTRA PROVINCIA DE SAN LUIS. SUS FALENCIAS. PROPUESTAS CONCRETAS.-

La ley de coparticipación municipal de la provincia de San Luis es la designada bajo las siglas L-XII-0351-2004.
Del análisis detenido de la misma se extrae que existen ciertas normas que frustran esos principios de coordinación, colaboración solidaria y respeto a los que hice referencia precedentemente.-
En primer lugar, surge evidente, que la masa coparticipable es exigua. Para concluir en ello comparémosla con aquella que sirve de reparto para las provincias de Córdoba y Mendoza, vanguardistas en lo que a legislación en la materia respecta.-
Nuestra provincia de San Luis, en el art. 2, inc. b, de la ley L-XII-0351-2004, establece que la masa coparticipable se formará: a) con la recaudación proveniente de los impuestos provinciales, inmobiliario, automotor, ingresos brutos y sellados; b) con el 50% de los recursos que provengan de la coparticipación federal. En ambos casos se excluirá de la masa aquellos recursos que se originen en impuestos que tengan alguna asignación específica.-
La provincia de Córdoba prevé que la masa coparticipable, en su relación con los municipios cordobeses, estará integrada, además de los impuestos provinciales que se detallan en el art. 2 de la ley cordobesa en la materia (ley N° 8524), por el 100% de los recursos que provengan de la coparticipación federal.
Desde el inicio se advierte que la torta a repartir en la provincia de Córdoba es ampliamente mayor (proporcionalmente), ya que MIENTRAS EN SAN LUIS SOLO INTEGRA LA MASA COPARTICIPABLE EL 50% DE LO RECIBIDO POR COPARTICIPACIÓN FEDERAL, EN LA PROVINCIA DE CÓRDOBA, TODOS LOS RECURSOS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL SE REPARTEN CON LOS MUNICIPIOS.-
Veamos que pasa en Mendoza. La ley provincial de coparticipación mendocina (N° 6396) establece en su art. 1: “Fijase a partir del 1° de abril de 1996, las participaciones de las municipalidades de la provincia, en los recursos de jurisdicción nacional y provincia efectivamente percibidos por la provincia según el siguiente detalle: A) Régimen transitorio de distribución de recursos fiscales entre nación y provincia (ley n° 23.548): 14%...”, y sigue la norma.
Ahora bien, como se ve claramente en la legislación mendocina pasa exactamente lo mismo que en la legislación cordobesa, la masa coparticipable está integrada, entre otros impuestos, por el 100% de la coparticipación federal que la nación le envía a la provincia, y de esa totalidad, los municipios reciben el 14%. La norma bajo examen no dice que los municipios mendocinos recibirán, de la coparticipación federal, el 14% de la mitad. Por contraposición con el art. 2 de nuestro régimen de coparticipación municipal que establece que la torta a repartir, y vuelvo a repetir, se integrará con el 50% de los recursos provenientes de la coparticipación federal.
CONSIDERO, EN ATENCIÓN A LO EXPUESTO PRECEDENTEMENTE, QUE LA MASA A PARTIR DE LA CUAL SE VAN A REALIZAR LOS CÁLCULOS DE COPARTICIPACIÓN MUNICIPAL, DEBE ESTAR INTEGRADA CON EL 100% DE LOS RECURSOS QUE PROVENGAN DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE LA LEY N° 23.548, Y NO, COMO HOY SUCEDE, CON EL 50%. SI ESTO FUERA ASÍ ESTARÍAMOS DANDO A NUESTROS MUNICIPIOS DEL INTERIOR EL DOBLE DE COPARTICIPACIÓN MUNICIPAL DE LO QUE HOY RECIBEN POR DICHO RUBRO, GENERANDO AUTOMÁTICAMENTE MAYOR AUTONOMÍA, MAYOR SOBERANÍA POLÍTICA Y MAYOR INDEPENDENCIA ECONÓMICA, LO QUE EN UN GOBIERNO QUE DICE LLAMARSE PERONISTA ES UN PRINCIPIO INSOSLAYABLE.-

Sigamos analizando la ley de coparticipación municipal. El art. 3 establece que el 80% de la masa coparticipable corresponderá a la provincia, y el restante (20%) se distribuirá entre los municipios.
Ahora bien, luego, establece una serie de limitaciones a la automaticidad en la asignación de los recursos para los municipios que contraría expresamente lo regulado por la Constitución Nacional en su art. 75 inc. 2, segundo párrafo. Basta leer el artículo en cuestión; del 20% que ha de coparticiparse entre los municipios de la provincia, el 3,5% se destina a un fondo municipal de saneamiento y desarrollo; y 0,5% al fondo de aportes del tesoro provincial, que obviamente maneja el gobierno provincial. Ergo, no se asignan automáticamente. Pero lo que es peor aún, quedarán en manos de la discrecionalidad del gobierno provincial, eludiendo de ésta manera, lo prescripto en la Constitución Nacional sobre la objetividad que debe privar en los criterios de reparto.
Por lo dicho propongo: MODIFICAR EL ART. 3 DE LA LEY DE COPARTICIPACION MUNICIPAL ELIMINANDO LOS INCISOS QUE DESTINAN PUNTOS PORCENTUALES A FONDOS QUE HABRIA DE MANEJAR EL GOBIERNO PROVINCIAL.-

El capítulo II, título I de la ley bajo examen trata del “Fondo Municipal de Saneamiento y Desarrollo.” (F.O.M.S. y D.).
Siendo consecuente con lo mencionado previamente, debo decir que estoy absolutamente en contra de la existencia de “fondos” que se financien con la coparticipación municipal, es decir, con el dinero de los municipios, y que sean manejados por el gobierno provincial. Me remito a las razones expuestas allí, en aras de la brevedad de éstos fundamentos.
QUEDA CLARA MI POSICIÓN ACERCA DE QUE LOS “FONDOS” TALES COMO ESTÁN PLANTEADOS EN LA LEGISLACIÓN VIGENTE NO DEBEN PROSPERAR EN LA NUEVA LEY. POR ELLO ENTIENDO Y PROPONGO QUE LOS MISMOS NO DEBERÍAN ESTAR SUJETOS A LA DISCRECIONALIDAD DEL PODER EJECUTIVO PROVINCIAL, SINO QUE PODRÍA IDEARSE UN CONSEJO DE MUNICIPIOS, QUE ELIJA SUS AUTORIDADES DE MANERA PERIÓDICA Y POR EL VOTO DE LOS INTENDENTES Y COMISIONADOS QUE LO INTEGREN, A FIN DE DECIDIR LOS DESTINOS Y LA OPORTUNIDAD, BAJO REGLAS CLARAS, EN QUE LOS MISMOS HABRÁN DE UTILIZARSE.-

El titulo II del capítulo II de la ley de coparticipación municipal habla del destino de estos “fondos”. Se refiere puntualmente “De la Asistencia Financiera Directa Reintegrable”, y establece una gran cantidad de requisitos y condiciones para el acceso al financiamiento.
Considero que se trata una ficción, o de una utopía, que algún Municipio de nuestra provincia pueda acceder a la mentada “Asistencia Financiera”. Son tantas, y tan leoninas las condiciones que la ley impone que tornan ilusorio el acceso al crédito.-
Solo por citar algún ejemplo diré que el Municipio que pretenda la “Asistencia Financiera” debiera no tener deudas con el estado provincial, no tener juicios contra el estado provincial, cumplir con las “obligaciones formales” con el estado provincial, cumplir con todos los deberes de las leyes provinciales, y por si todo esto fuera poco, el inc. i, del art. 12 establece: “La enunciación efectuada precedentemente no es taxativa, quedando facultado el Poder Ejecutivo para establecer nuevos requisitos o reglamentar los antes mencionados.”. Es una verdadera burla. Tengamos presente que existen Municipios tan pequeños, en lo que a población y extensión territorial se refiere, que ni siquiera cuentan con los equipos técnicos necesarios para la elaboración de los proyectos. Directamente, francamente, la “Asistencia Financiera Directa Reintegrable”, no es viable en los términos de la ley. Y todo éste cúmulo de “requisitos” abusivos que debe cumplir un Municipio, lo son para luego dar en garantía del cumplimiento de lo que pudiera percibir, su porción de coparticipación municipal, lo que pondría en serio riesgo la autonomía municipal necesaria para llevar adelante las políticas de estado.
Lo mismo ocurre con el título III del capítulo II, cuando la ley habla de “Garantía Complementaria de Prestamos”. Se exigen una serie inconmensurable de requisitos para que ésta garantía sea operativa, todos leoninos, que en última instancia dejan librado al arbitrio del poder ejecutivo la afectación efectiva, o no, de la garantía en cuestión.-
SIN ABUNDAR MAS EN ÉSTE TEMA QUE LUCE EVIDENTE, PROPONGO QUE ESTA FICCIÓN LEGAL SEA ELIMINADA, PUES NO TIENE NINGÚNA UTILIDAD MAS QUE SERVIR DE MECANISMO ALTAMENTE PERNICIOSO QUE PODRÍA AFECTAR LA AUTONOMÍA MUNICIPAL.-

El capítulo III de la ley que estamos analizando habla del otro fondo creado, al que ya se mencionó anteriormente, y con el que estoy absolutamente en desacuerdo en los términos en los que está planteado. Es el “Fondo de Aportes del Tesoro Provincial.”.
EL ART. 21 DE LA LEY EXPRESA QUE ESTOS FONDOS SE APLICARÁN POR RAZONES DE EMERGENCIA. ME PREGUNTO: ¿QUÉ DEFINICIÓN DE EMERGENCIA TOMA LA LEY? ¿QUIÉN JUZGA EL ESTADO DE EMERGENCIA? ANTE EL SILENCIO DE LA LEY DEBO ENTENDER QUE “EMERGENCIA” ES LO QUE EL GOBIERNO PROVINCIAL DICE QUE ES, Y EL MISMO GOBIERNO PROVINCIAL ES QUIEN DICE EN QUE CASO CONCRETO ESTAMOS FRENTE A UN ESTADO DE EMERGENCIA QUE HABILITE ASIGNAR ÉSTOS FONDOS.-
EL ART. 22 DEL CAPÍTULO III ESTABLECE: “PARA PODER ACCEDER A ESTE FONDO LOS MUNICIPIOS DEBERÁN DAR CUMPLIMIENTO A TODAS LAS DISPOSICIONES LEGALES Y REGLAMENTACIONES PROVINCIALES VIGENTES, QUEDANDO FACULTADO EL PODER EJECUTIVO PARA ESTABLECER NUEVOS REQUISITOS O REGLAMENTAR LOS ANTES MENCIONADOS.”. ES DABLE EXPRESAR QUE EL GOBIERNO DE LA PROVINCIA HABILITARÁ LOS “FONDOS DE APORTES DEL TESORO PROVINCIAL”, INTEGRADOS CON PARTE DE LA COPARTICIPACIÓN MUNICIPAL, ES DECIR, CON DINERO DE LOS MUNICIPIOS, CUANDO QUIERA. NO EXISTE NINGUNA PAUTA CLARA, OBJETIVA Y ESPECÍFICA QUE DÉ VISOS DE EQUIDAD Y RAZONABILIDAD EN LA ASIGNACIÓN Y DISPOSICIÓN DE ÉSTOS RECURSOS. POR LO QUE PROPONGO QUE EL CAPITULO III DE LA LEY L-XII-0351-2004 SEA ELIMINADO.-